自1997年开始实施“耕地占补平衡”政策后，中国一直禁止跨省域的耕地占补平衡政策。不过，这一政策有望在未来放开。

　　12月5日，中央全面深化改革领导小组第三十次会议审议通过了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（下称《意见》），《意见》提出，“对跨地区补充耕地等重大举措，要严格程序、规范运作。”

　　相关学者表示，这意味着关于禁止跨省耕地占补平衡的政策出现松动，西北、东北地区可能会成为耕地补偿的主要转入地。

　　不过，他们也认为，想要完全放开跨省占补“依然很有难度”，并且在执行中肯定会“严格操作”，以保证对于耕地数量、质量、生态“三位一体”保护的要求。

　　耕地占补平衡困境

　　建设占用耕地，是耕地数量保护面临的主要挑战。

　　根据中国科学院地理科学与资源研究所博士许丽丽等学者的研究，2000至2010年，中国耕地转为城镇建设用地面积为437.3万公顷，占总转出面积848.1万公顷的51.6%。

　　为了控制城镇建设用地侵占耕地、守住18亿亩的耕地红线，1997年4月，中共中央、国务院首次提出了实行占用耕地与开发、复垦挂钩的政策，并于 1998 年将“占用耕地补偿制度”写入了《土地管理法》。

　　按照“占用耕地补偿”原则，占用单位需“占多少，垦多少”，开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。不过在执行中，不少地方却出现了“占优补劣”、“占多补少”等问题。

　　以许丽丽的研究为例，2000-2010 年间，中国建设占用耕地分布多适宜农业耕作， 比例达 75.3％。这种现象在黑龙江、河南、山东等粮食主产区更为突出，比例超80%。

　　“很多占用的耕地都是经过长期耕作、熟化的质量好的耕地。补充耕地、尤其是新增的补充耕地，在土壤熟化、耕作质量上通常存在着一定差异。”中国农业大学土地资源管理系教授朱道林对财新记者表示，“耕地占补平衡”原则虽然缓解了中国耕地数量减少的步伐，但在补充耕地质量上不容乐观。

　　此外，东部沿海发达地区的后备耕地资源也在逐渐减少，占补平衡压力巨大。

　　中国农业大学土地资源管理系教授张凤荣对财新记者表示，在浙江、福建等丘陵较多的省份，城镇建设用地一般侵占地势平坦的耕地，“在占补平衡的压力下，很多补充耕地朝着山区发展，产生了很多荒地，无论是新垦的还是已有的。”

　　跨省占补开始松口

　　根据现行的《土地管理法》，个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，占补平衡无法完成的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。

　　这个看似松开的口子在执行中却一直被严格限制。2004与2008年，国土部先后两次发文，明确“未经国务院批准，不得跨省域进行耕地占补平衡”，将耕地占补平衡必须严格限定在本省(区、市)行政区域内。

　　“从国家层面上严格控制，我认为是对的。”朱道林认为，跨省耕地占补最根本的问题在于，全国范围内不同省域的耕地质量、自然条件等方面差异很大，跨省操作不容易实现对耕地数量、质量和生态的“三位一体”保护。

　　然而，近年来，随着东部地区用地矛盾突出，相关政策开始出现松动。

　　2015年两会期间，来自福建的全国政协委员郑建闽提交了《关于多措并举，因地制宜落实耕地占补平衡的提案》，建议试点探索国家统筹省际异地补充耕地。2015年5月，国家主席习近平就耕地保护工作指示，要求加强对耕地占补平衡的监管。他同时表示，“对耕地占补平衡以及耕地保护中出现的新情况新问题，要加强调查研究，提出有效的应对之策。”

　　“国土部一直在研究，因为一些地方确实在前期的耕地占补平衡中存在着很大困难。”朱道林告诉财新记者，相关政策在此前已有研究，后续应该会有更具体的文件出来。

　　他表示，深改组文件意味着未来跨地区补充耕地会在“严格程序、规范运作”前提下进行适当探索，但要全面放开依然很有难度，因而强调“严格程序、规范运作”。

　　同时，涉及基础设施建设的“国家重大建设项目”应该会在跨地区补充耕地审批中拥有一定的优先权，与地区项目等不同类型的项目“区别对待”。

　　西北、东北或成主要转入地

　　中国土地勘测规划院地政研究中心卢艳霞等人曾在2014年撰文表示，经过多年开发，全国耕地后备资源已经降至8000万亩左右，其中上海、北京、天津、浙江等省市耕地后备资源接近枯竭，占补平衡已难以落实。

　　张凤荣认为，跨省占补政策松动后，西北、东北地区的省市可能成为中东部及沿海发达地区置换指标的主要流向地。

　　不过，跨省份的耕地占补，如何平衡，仍是挑战。

　　根据许丽丽的研究，2000至2010年间，全国耕地之所以能够实现占补总体大致平衡，“主要源于新疆耕地的快速增长”。这十年间，全国仅有11 个省份新增耕地面积多于“建占耕地”面积，超出耕地总量为280.4万公顷，新疆约占其中的68％。而在2010年，新疆耕地面积为845.8万公顷，已严重超过其水资源能够承载的理论面积。

　　“如果仅将南方发达地区一年几熟、旱涝保收的耕地移动到自然条件差、水源缺乏的地区，那么意义依然有限。”张凤荣说。

　　他表示，在执行跨省耕地占补时，一定要进行充分的论证，综合考虑地形位置、土壤质量、水源设置、自然条件等多种条件，联合农业部、国家林业局、环保局等部门一同参与、相互制衡，以维护土地做为一个生态系统的完整性。

　　朱道林认为，国家层面要有一定的制度创新，制度规范，加强监管，建立起统筹监管制度，并进一步强化产权约束。同时，为占补双方建立起耕地数量、质量、生态“三位一体”的评判标准。

　　“不同区域之间的耕地应该如何做到对等？这个技术上的标准也应该出来。”朱道林说。